איפה אתה חי

הספר "מדיניות ציבורית: יסודות ועקרונות" מסביר כיצד מתקבלות החלטות מדיניות במדינת ישראל, בוחן מדוע לא תמיד הן יוצאות אל הפועל, ומציע דרכים אפקטיביות להתמודד עם בעיות אלו

אחת הפרשות המסעירות את המדינה בשבועות האחרונים נוגעת לפרשת "חוק האברכים", שאם יתקבל, יעניק מימון לתלמידי ישיבות שאינם משרתים בצה"ל, אינם מועסקים בכל עבודה שהיא, ואינם תורמים דבר להתפתחות הכלכלית חברתית של ישראל. זאת, בהשוואה למרבית אוכלוסיית הסטודנטים במדינה, אשר שירתו בצבא או בשירות לאומי, משרתים במילואים, משתתפים בשוק העבודה, ותורמים להתפתחותה של המדינה – אך אינם מקבלים ממנה סיוע ראוי. "איך קורה שבמדינת ישראל, מדינה יהודית דמוקרטית, ניתנים יחסית הרבה יותר משאבים לקבוצת מיעוט? הלו אלו 'דמי בטלה' הלכה למעשה", אומר פרופסור דוד נחמיאס, ממחברי הספר מדיניות ציבורית: יסודות ועקרונות, בהוצאת האוניברסיטה הפתוחה. "כדי להבין את האנומליה הזאת צריך להבין שישראל סובלת ממשבר משילוּת חמור, הפוגע בתהליכי העיצוב והיישום של המדיניות הציבורית".

מדיניות ציבורית: יסודות ועקרונות, ספרם של נחמיאס, אורי ארבל-גנץ ואסף מידני, מתמקד בבעיות המרכזיות המאתגרות את מקבלי ההחלטות הנבחרים והממונים בישראל, מעריך בדרך שיטתית את השפעות המדיניות הציבורית על בעיות אלו, ולאור זאת מציע דרכים חלופיות לשפר את המדיניות, ולהתמודד עם האתגרים בדרכים אפקטיביות ויעילות יותר. "הספר מראה כיצד מתקבלת ומיושמת מדיניות ציבורית בישראל, מי המחליט, וכיצד מתקבלות החלטות", אומר פרופ' נחמיאס. "באמצעות התיאוריות המובאות בספר אפשר להסביר גם כיצד מקבלת קבוצה של מיעוט שבמיעוטים, שאינה תורמת דבר לדמורקרטיה ולמדינה, משאבים לא פרופורציונליים לגודלה באוכלוסייה".

"בהקשר זה", מוסיפה ד"ר ברקוביץ, "חשוב לשאול שתי שאלות: איך מגדירים יעילות, ולמי זה יעיל. ברגע ששואלים את השאלות האלה, איננו מזהים את האינטרסים של המנהלים עם האינטרסים של הארגון, ואנו יוצרים הבחנה בין האינטרסים של הראשונים לבין האינטרסים של קבוצות אחרות – דבר שמנהלים בדרך כלל אינם עושים. המטאפורה הפוליטית רואה את הארגון כזירה שבה נאבקות קבוצות שונות, שלכל אחת מהן יש ראייה אחרת של הדברים ואינטרסים אחרים. המנהלים הם רק קבוצה אחת מני רבות בתוך הארגון, שלכל אחת מהן יש אינטרסים. האינטרסים של הקבוצות השונות מתנגשים לא פעם ויוצרים קונפליקט, וכל הקבוצות פועלות במטרה לצבור כוח".

אחריות וסמכות

נושא נוסף בו עוסק הספר הוא בעיית האחריות והסמכות של מוסדות ובעלי תפקידים ציבוריים במדינה. פרופ' נחמיאס ממחיש זאת באמצעות דוגמה אקטואלית מאוד. "בתחילת חודש נובמבר התפטר מנכ"ל המשרד לביטחון פנים, חגי פלג, לאחר שיועצת חיצונית במשרד לביטחון פנים הגישה לנציבות שירות המדינה תלונה נגדו בגין הטרדה מינית. אותה יועצת קשורה, לכאורה, גם לתלונה שהוגשה באחרונה נגד ניצב אורי בר-לב, ובעקבותיה החליט היועץ המשפטי לממשלה לעכב את מינוי המפכ"ל הבא של המשטרה. בהקשר זה עולות מספר שאלות חשובות. קודם כל, מה הם תפקידי היועץ המשפטי לממשלה? האם מותר לו לעכב תהליכי מינוי? האם מותר לו להתערב בתהליכי קבלת החלטות ובתהליכי עיצוב המדיניות הציבורית? כמו כן, מי מפקח על היועץ?"
"שאלה נוספת שמעלה פרשייה זו היא: מדוע נחקרת תלונתה של אותה יועצת חיצונית דווקא בנציבות שירות המדינה? גוף זה אמור לפקח על מדיניות משאבי האנוש ועל סדרי העבודה של עובדי המדינה. האם הטרדה של עובדת היא עבירה משמעתית או פלילית? ואם מדובר בעבירה פלילית – מדוע לא הועברה התלונה למשטרה? שאלות אלו קשורות לאחד הנושאים המרכזיים בהם עוסק הספר – בעיות האחריות והסמכות של בעלי תפקידים ממונים בממשל הישראלי. בקטגוריה זו ניתן למנות את היועץ המשפטי לממשלה, נציב שירות המדינה, מבקר המדינה, ונגיד בנק ישראל".

"הבעיה הזאת", ממשיך פרופ' נחמיאס, "שופכת אור על בעיה נוספת: המתח, ולפעמים העימות, בין הדרג הממונה לדרג הנבחר, כלומר בין הכנסת והממשלה לבין הפקידוּת הבכירה. דוגמה עכשווית טובה לכך היא העימות בין שר הביטחון, אהוד ברק, לבין הרמטכ"ל היוצא, גבי אשכנזי. מהו גבול הסמכות של כל אחד מהאישים הללו? היכן המקומות בהם משיקים תחומי האחריות שלהם? ובמקרה של חילוקי דעות – מי הוא זה שלו המלה האחרונה? חשוב מכך: כיצד יכולות להתקבל החלטות ראויות בנושאי ביטחון המדינה כאשר שני האישים המרכזיים הממונים על ביטחון המדינה כמעט ואינם מדברים זה עם זה?"

יישום מדיניות ציבורית

בעיה נוספת, אשר משפיעה באופן אישי על כל אחת ואחד מאיתנו, היא בעיית יישום המדיניות הציבורית. "עקב אכילס של המדיניות הציבורית בישראל הוא היישום", אומר פרופ' נחמיאס. "מרבית החלטות הממשלה, כ-70%, אינן מיושמות, והסיבה לכך היא שממוצע תחלופת הממשלות בישראל הוא כשנתיים וארבעה חודשים. ולכן, היות שאין יציבות ברמת הממשלה, ממשלות חדשות אינן מיישמות את ההחלטות של הממשלות הקודמות, ומחליטות בעצמן, אבל לפני שהן מספיקות ליישם – שוב באה הממשלה החדשה, ושוב נוצרת בעיית יישום. מכאן נובע אי-העקביות של המדיניות הציבורית בישראל".
"לבעיה זו יש דוגמאות רבות בשטח, ולפעמים זה גובל בסיכון חיים של ממש. כך, למשל, למרות סכנת התפוצצות מאגרי הגז בפי גלילות, שיכלה לגרום הרג והרס רב, חלפו למעלה מ-14 שנים עד שהאתר נסגר ומאגרי הנפט והגז הועברו למקומות שונים בישראל – וזאת למרות שהתקבלו החלטות ממשלה מסודרות בנושא לאורך השנים. לפעמים, הממשלות החדשות לא רק דוחות החלטות של ממשלות קודמות, אלא אף מבטלות אותן לגמרי. כך היה, למשל, עם רפורמת דברת בחינוך: היא התקבלה בהסכמת הממשלה ביוזמתה של שרת החינוך דאז, לימור לבנת. אולם לאחר הבחירות, כשהחליפה אותה במשרד החינוך יולי תמיר, הרפורמה בוטלה".

"דוגמה עדכנית יותר היא בעיית המחסור במים בישראל", מוסיף פרופ' נחמיאס. "אנחנו שומעים כל יום בחדשות, ואומרים לנו בצדק גורמי הממשל, שיש בעיית מחסור רציני ביותר במים במדינת ישראל. כל ממשלה מקבלת החלטות בדבר התחלת התפלת מים, אבל מעט מאוד נעשה בפועל. דוגמה אקטואלית נוספת היא הרכבת הקלה בירושלים, שעדיין לא פועלת, או העובדה שאין עדיין רכבת קלה בתל אביב רבתי, למרות החלטות חוזרות ונשנות בדבר נחיצותה של רכבת כזו על מנת לשפר בצורה מהותית את חיי התושבים בגוש דן. הכל בגלל החלטות שנופלות, או אינן מיושמות, בין היתר עקב תחלופה גבוהה
ביותר של ממשלות. הספר מדיניות ציבורית: יסודות ועקרונות מסייע, אם כן, להבין למה, בעצם, המדינה שלנו נראית כפי שהיא נראית, ואיך אפשר לשנות ולשפר. לכן, זהו ספר חובה לכל מי שרוצה לדעת איך מתנהלת המדינה, ואולי לנסות לשנות את הדברים".